12월 6일자 대구일보 칼럼
국토법 체계의 변화와 의미
우리나라 국토법의 체계는 몇 번의 변화를 거쳐 왔다고 할 수 있을 것이다.
물론 세부적 수정 보완 개정을 거론 한다면 더 많은 변화가 있었다고 할 수 있겠지만 큰 흐름의 범주는 이를 벗어나지는 않을 것이라 본다.
이에 그동안 법체계가 어떻게 변화해 왔으며, 그에 따른 반향은 어떠하였는지를 살펴보고 이를 되새겨 봄으로서 현행 국토법 체계의 의미를 가늠해 보고자 한다.
■ 1962년 도시계획법의 제정과 72년 국토 이용관리법의 제정
2003년 이전 우리나라 국토법 체계는 도시와 비도시를 구별하여 국토이용관리체계가 이원화 되어 있었다.
도시의 경우는 1934년 일제에 의해 만들어진 조선시가지계획령에 따른 근대적 의미의 도시계획을 도입한 바 있었다고는 하나, 1962년 비로소 우리 손에 의한 도시계획법을 제정하였고, 이는 도시의 건설 · 정비 · 개량 등을 위한 도시계획의 입안 · 결정 · 집행절차에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리를 증진하기 위하여 시행 한 것이다.
그런데 농촌의 개발을 위한 법체계는, 도시계획법 제정 이후에도 오랜 세월동안 정비가 되지 않아 농촌은 여전히 가난의 굴레에서 벗어나지 못하는 지역이 되었으며 그 결과 도시로 도시로라는 도시화 현상과 이농현상, 폐농 등 부작용을 수반하게 되었다. 이는 결국 비도시지역인 농촌을 개발하기 위한 법제정을 이끌어 내게 되었고 그것이 바로 국토 이용관리법인 것이다.
이 법의 기본 이념은, 국토는 모든 국민의 복리증진을 위한 유한한 자원이며, 공통기반임에 비추어 그 이용에 있어서는 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 지역적 제 조건을 충분히 고려하여 토지가 합리적으로 이용되고 적정하게 거래되도록 함으로써 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형 있는 발전을 도모함에 두고 있다.
그러나 이렇게 오랜 세월이 흘러 비도시지역을 개발하기 위하여 만들어진 이 법의 거창한 이념과는 다르게 농촌지역은 여전히 가난에서 벗어 날 수가 없었는데 그 이유는 법체계가 할 수 있는 행위를 나열한 포지티브 시스템을 채택함으로서, 경자유전의 원칙이라는 절대 불변의 원칙을 고수한 농지법과 함께 농촌을 더욱 더 개발을 할 수 없도록 만들어 두고 있었기 때문이다. 따라서 도농의 격차는 점점 더 심각한 수준에 이르게 되었고 변화가 불가피한 상황을 만들어 내게 되었다.
■ 94년 준도시와 준농림 제도의 도입
국토이용관리법이라는 잘 만들어진 법을 운용하고 있음에도 농촌의 상대적 빈곤감과 도시와의 격차 해소를 하지 못한 정부는, 94년 준도시 지역과 준농림 지역이라는 용도지역을 만들어 내게 되었는데, 그 의의는 그동안 10개의 용도지역으로 구분하여 국토의 개발에 있어서 행위를 제한하고 개발의 수위를 조절하던 것에서 벗어나 5개 용도지역으로 용도지역을 축소하고 가급적이면 개발을 할 수 있도록 허용하는 제도로의 변화를 가지게 되었다는데 있다고 본다.
즉 그동안 포지티브시스템에 의한 허용행위 열거 방식에서 벗어나, 할 수 없는 행위만을 열거하는 방식으로 전환(네거티브 시스템)함으로서 개발행위에 대한 규제를 대폭 완화하였다는 것이며, 이는 비도시지역인 농촌의 개발에 커다란 바람을 일으키게 하는 전환점이 되었다는 것이다.
그러나 이러한 규제의 완화는 또 다른 부작용을 유발하고 있었으니, 이 후 끊임없이 들리게 되는 난개발이라는 개발에 따른 후유증이 그것이라 할 수 있다.
■ 2003년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정
94년 이후 준도시지역과 준농림지역에 대한 난개발은 국토의 균형개발을 이루어야 한다는 정부의 외침에도 불구하고 점점 심각해졌으며 법체계의 손질을 서두르는 계기가 되었다고 할 수 있겠다. 따라서 낙후되어가는 농촌(비도시지역)을 부흥하기 위하여 만든 준도시와 준농림이라는 제도는 법체계의 손질에 의해 전국토의 난개발을 부 추켰다는 오명을 쓰고 국토계획의 역사로 사라져가야만 했다.
현행 국토법체계는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이라는 이름으로 정비를 이루었다.
이는 그동안의 도농을 구분하여 국토개발을 하려던 것에서 벗어나 전 국토 균형개발이라는 이름으로 2003년 1월 1일 기존 국토이용관리법과 도시계획법이 통합되어 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’로 새로 제정 시행되게 되었다는 것이다.
살펴보면 5개 용도지역에서 4개 용도지역으로 축소한 것인데 그동안 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역으로 구분하던 것을 말썽 많고 난개발의 주범이라고 낙인찍힌 준도시와 준농림을 통합하여 관리지역을 만들어 냄으로서 4개 용도지역으로 축소 한 것이 그것이다.
※ 용도지역이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리 및 도시기능의 증진을 도모하기 위해 서로 중복되지 않게 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 기존 준농림지역과 준도시지역을 통합하여 관리지역이라는 새로운 용도지역으로 지정·고시하고 있다.
※ 용도지역의 구분
▷ 도시지역
주거환경, 산업기능, 상업시설, 녹지공간 등 사람들의 일상생활을 영위하는 주된 공간으로 체계적인 개발·정비·관리·보전이 필요한 지역을 말한다. 주거, 상업, 공업, 녹지 네 가지로 세분되어 있고, 각 지역에 따라 건폐율과 용적률이 다르다.
▷ 관리지역
종전의 준도시지역과 준농림지역이 합해진 것으로 개발 가능성이 있는 지역을 말한다.
관리지역에는 보전, 생산, 계획 세 가지의 세분지역이 있지만 현재에는 그 범위가 아직 구체화되어 있지 않으며 국토의 27%가 이 관리지역이며, 범위가 방대하고 용도가 다양하기 때문에 구체적인 용도를 확정하기 위하여 현재 다시 세분화작업을 하고 있다. (2005년도 말까지(지났지만...) 수도권, 광역시, 광역시 인접 시군구의 관리지역이 세분화 될 예정이며 2007년까지는 전국 모든 토지의 관리지역 세분화가 마무리 될 예정이다)
▷ 농림지역
도시지역 외지역의 농지법에 의한 ‘농업진흥지역’ 또는 산림법에 의한 ‘보전임지’에 해당되는 지역으로 농림업의 육성과 보전을 위한 지역을 말한다.
이 지역에서는 농어가주택과 초등학교, 발전소, 청소년 수련관, 청소년 문화의 집, 유스호스텔 등의 건축물만 지을 수 있고 건폐율은 20% 이하, 용적률 80% 이하이다.
▷ 자연환경보전지역
자연환경, 수자원, 상수원, 생태계, 문화자원의 보전과 수산자원의 보호, 육성이 필요한 지역으로 개발이 극히 제한된 지역을 말한다.
농어가주택이나 초등학교 등은 지을 수 있으며 건폐율 20% 이하, 용적률 80% 이하이다.
※ 관리지역이란
현행 용도지역 가운데 준농림과 준도시지역을 하나로 묶는 새로운 용도지역 개념이다.
시장·군수가 토지적성과 이용실태·인구규모 등을 감안해 보전·생산·계획관리 등의 3개 지역으로 세분할 수 있다.
보전관리지역은 자연환경보호와 수질오염방지, 녹지공간 확보 등을 위해 관리가 필요한 지역에 지정한다.
생산관리지역은 주로 농업적 생산을 위해 관리가 필요한 곳, 계획관리지역은 자연환경을 고려하면서 계획적인 토지이용이 필요한 곳을 각각 지정한다.
아파트를 지을 수 있는 계획관리지역은 준농림지 수준인 용적률 80%, 건폐율 40%로 개발밀도가 제한된다.
생산관리지역은 주로 농업적 생산을 위해 관리가 필요한 곳, 계획관리지역은 자연환경을 고려하면서 계획적인 토지이용이 필요한 곳을 각각 지정한다.
아파트를 지을 수 있는 계획관리지역은 준농림지 수준인 용적률 80%, 건폐율 40%로 개발밀도가 제한된다.
※ 관리지역 세분화
수도권과 광역시, 광역시 인접 시군은 2005년 말까지, 기타 시군은 2007년 말까지 '토지적성평가'에 따라 관리지역을 세분화해야 한다.
그 중 1, 2등급은 보전관리지역으로, 3등급은 생산관리지역으로, 4, 5등급은 계획관리지역으로 편입이 되며 개발이 끝났거나 절대 보전이 필요한 곳에 우선적으로 개발등급(5등급), 보전등급(1등급)을 부여하고, 나머지는 개발성，보전성，농업성 등을 평가해 등급화 할 예정이다.
관리지역이 세분될 때까지 관리지역의 건폐율 및 용적률은 각각 40%와 80% 이하의 범위 안에서 특별시ㆍ광역시ㆍ시ㆍ군ㆍ도시계획조례가 정하는 바에 의하게 된다.
▲ 보전관리지역
자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등 보전이 필요하나 주변 여건상 자연환경보전지역으로 지정관리가 곤란한 지역ㆍ준농림 내 촌락이 형성되어 있지 않은 얕은 산지 등 준농림 중 자연환경이 잘 보존된 지역이 해당된다.
기존 준농림지의 50% 정도가 해당되며 건폐율 20% 이하, 용적률 80% 이하로 건축이 가능하며 단독주택이나 초등학교의 건축이 가능하다.
▲ 생산관리지역
농업, 임업, 어업생산 등을 위해 관리가 필요하나 주변여건상 농림지역으로 지정 관리가 곤란한 지역이다. 소규모 농어촌지역, 농지주변, 취락지구로 지정이 안 되는 농어촌 지역 등이다. 기존 준농림의 30%가 편입될 것으로 보인다.
건폐율 20% 이하이며 용적률 80% 이하 규모로 건축이 가능하며 단독주택과 초등학
교, 소매점(330평 미만), 창고시설(농ㆍ축ㆍ임ㆍ수산업 관련) 등을 지을 수 있다.
▲ 계획관리지역
도시지역으로의 편입이 예상되는 지역(대도시 주변 반경 40㎞ 이내) 또는 자연환경을 고려해 제한적 이용, 개발을 하려는 지역으로 계획적이고 체계적인 관리가 필요한 지역이 해당된다. 기존 준농림의 20%가 여기에 해당된다.
건폐율 40% 이하, 용적률 100% 이하이며 단독주택, 운동장, 묘지관련시설, 제1종 근린생활시설(휴게음식점 제외), 제2종 근린생활시설(제조업소, 일반음식점, 단란주점 등 제외), 의료시설 (종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 제외) 등은 지을 수 있다.
이상과 같이 우리나라 국토법 체계는 시대별로 시기별로 변화해 왔다.
많은 변화 속에서도 도시의 성장과 발달에 따라 수정 보완을 거쳐 왔으며 오늘에 이르고 있다고 보아야 한다.
현행 국토법은 그동안의 도농 구별 정책에서 통합으로의 시대를 열었으며 그동안의 난개발을 지양하는, 계획이 있어야 개발이 있다는 정책을 표방하고 있는 것이다.(선계획 후개발)
다음에는 국토법체계를 이해하고 공과실을 다루어 보기로 하며 일단락 짓고자 한다.